自然資源部12日公布的《關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》(下稱《指導意見》)提出，建立健全城市地下空間開發利用政策體系，探索推進城市地下空間有序開發利用，為經濟社會高質量發展提供空間支撐和要素保障。

地下空間開發蓬勃發展

地下空間是指地表以下的土地空間。地下空間開發分為地上地下綜合開發和地下單獨開發兩類。從用途分類來看，主要有地下停車、地下商業、地下軌道交通、地下人防設施、地下倉儲、地下管線等利用形式。

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自然資源部介紹，進入21世紀以來，我國地下空間開發蓬勃發展，以地鐵為主導的地下軌道交通、以綜合管廊為主導的地下市政設施和地下停車、地下商業等快速崛起，城市地下空間開發利用呈現規模發展態勢。

《2023中國城市地下空間發展藍皮書》公布的數據顯示，截至2022年底，中國城市地下空間累計建筑面積已達2962平方千米。中國冶金地質總局礦產資源研究院此前對全國337個地級及以上城市的資源調查顯示，我國城市地下空間資源量為9000平方千米。若按64%的常規利用率、3層利用模式保守估算可達1.7萬平方千米。

《指導意見》提出，建立健全城市地下空間開發利用政策體系。城市地下空間開發利用要與城市發展階段、功能定位、空間布局相適應。根據需要，依法設立地下空間國有建設用地使用權、地役權等。把公共利益放在地下空間開發利用的首位，加強城市地下空間安全韌性建設要求，服務民生、平急兩用、平戰結合。強化政府引導，優化激勵支持政策，注重發揮市場配置資源的作用，引導經營主體參與地下空間開發利用。

根據《指導意見》確定的時間表，將利用5年左右的時間，推動具備地下空間開發利用自然條件，且開發利用需求較大、管理水平較高的重點城市地下空間規劃體系更加完善，開發利用政策體系更加完備，開發利用規模持續擴大，開發利用過程更加安全，國土空間保障能力不斷提升。

自然資源部自然資源所有者權益司有關負責人在解讀《關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》時表示，《民法典》明確“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，但規定較為原則，全國層面尚未制定統一細化的地下空間配置政策，在實踐中還存在規劃統籌難度大、供應政策不完備、監管機制不順暢和開發利用底數不清等問題。

《指導意見》提出，各地要按照主體功能定位，結合城市發展需要，充分考慮地下空間承載能力、災害影響、地質水文等自然條件和文物古跡等人文條件，在國土空間總體規劃中提出城市地下空間開發目標、抗震設防要求、布局指引、重點區域和協調聯通的管控要求等。鼓勵優勢地區的城市群、都市圈、人口凈流入地區優先編制城市地下空間規劃。

同時，探索城市地上、地下空間復合利用。統籌考慮軌道交通等重點基礎設施建設工程布局，鼓勵在符合安全標準和綜合交通規劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設地下公共停車設施。鼓勵合理布局商業、倉儲、物流設施等項目，禁止布局居住、學校、托幼、養老等項目。

一些地方探索實踐效果明顯

據第一財經記者了解，近年來，一些城市推進城市地下空間開發利用效果明顯。在江西省景德鎮市，電力、通信、廣播電視、給水排水、熱力、燃氣等市政管線等都已進入總長32.32公里的地下綜合管廊。

“地下綜合管廊與城市排水防澇、海綿城市建設等生態環保工程協同推進，可以科學合理地利用地下空間，充分發揮管廊對降雨的收排、適度調蓄功能，做到保護環境與城市發展的有機統一。”景德鎮市管廊投資建設有限公司總經理王菲對第一財經記者說。

北京市石景山區探索地上地下協同的城市發展路徑，通過地下空間與公共空間一體化、與公共交通一體化、與市政基礎設施一體化、與城市更新一體化，構建了多維、安全、高效、便捷、可持續發展的城市地下空間系統。

石景山區還在城市更新區開發地下公共停車設施，以解決老舊小區周邊停車難問題。針對新建的地下空間，石景山區明確要求地下商業空間布局應與區域商業配置及發展趨勢相協調。該區建設的調色板花園地下停車庫項目結合地上綠地公園新增停車位1660個。

“開發和利用地下空間已成為解決城市空間擁擠、提升城市韌性和治理能力、化解城市重大風險挑戰、優化地上地下國土空間開發格局、提高城市生態環境質量的重要舉措。”江蘇省地質調查研究院科學技術部主任龔緒龍說。

他介紹，相比歐美等發達國家，我國城市地下空間開發起步較晚但發展較快，目前城市地下空間總體規模居世界前列。但在城市地下空間大規模開發利用實踐中，也存在一些問題，其中地下空間資源配置效率低、建設風險高。

據第一財經記者了解，目前各地地下空間的主要問題在于布局分散且不均勻，功能利用單一，未形成復合化發展趨勢，亟需對地下空間進行綜合布局，以形成合理有序的空間發展結構。

據自然資源部介紹，近年來，該部會同國家發展改革委、科技部等部門，將地下空間資源納入自然資源調查監測體系，并推進地下空間相關技術研發。“十三五”期間，科技部在“深地資源勘查開采”重點專項中部署“城市地下空間精細探測技術與開發利用研究示范”等地下空間探測相關研究任務，構建城市地下空間協同規劃、安全建造理論與技術體系。搭建城市地下綜合管廊安全防控智能化平臺。

健全用地供應政策體系

在城市地下空間建設用地供應政策體系方面，《指導意見》提出，各地應明確城市地下空間的管控深度，為地下交通等公共設施建設預留空間。對納入國家和省重大項目，需要利用深層地下空間建設的，支持各地探索在不改變地表土地利用現狀和用地類型的前提下，設立地下國有建設用地使用權進行開發建設。

在地下空間供應方式方面，《指導意見》明確，地下空間國有建設用地的供應，按照地表國有建設用地供應方式和程序辦理。地表國有建設用地使用權人利用自有用地開發建設地下空間項目的；與城市地下公共交通設施配套同步建設且不能分割實施的經營性地下空間；宗地內及宗地間的地下連廊等情形，可以采用協議出讓(租賃)方式供應。

《指導意見》還明確，實施差別化的地價支持政策。地下空間國有建設用地使用權以出讓或租賃方式取得的，其土地出讓價款(租金)分層計算。各地可根據當地基準地價和不動產交易實際，評估后確定地下空間國有建設用地使用權價格，并充分考慮成本差異，實行地價向下遞減的優惠政策。除地方另有規定外，地下三層及以下可減免土地出讓價款(租金)。

已設立地表國有建設用地使用權的地下空間通過劃撥方式供應并自行開發的，不再收取土地價款。對于利用公共管理與公共服務用地、公園與綠地的地下空間，建設面向社會提供公共服務的非營利性地下停車設施的，可不收取土地價款，但地下車位不得分割銷售或以租代售。

自然資源部自然資源所有者權益司上述負責人介紹，為更好發揮產權管理的激勵約束作用，平等保護各類地下空間產權主體合法權益，《指導意見》明確，對于與地表作為一個整體供應、單獨供應的國有建設用地使用權，分別提出具體的權利設定方式。明確地下空間建設用地使用權面積分攤規則；對于建成并通過竣工驗收，且符合詳細規劃的地下空間，可依法完善相關用地手續。對于不符合劃撥用地目錄的，可以協議方式補辦手續。