“用地難”“用地貴”的問題一直是壓抑企業尤其是中小微企業發展活力的主要因素。如果有一種限定租金的廠房，政府管理且租金較低，只租不售，中小微企業的用地成本問題是否能夠迎刃而解？

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廣東率先破局，“產業保障房”應運而生。早在2007年開始，深圳就曾改造了大量原有的低效能、低容積率的工業用地，另外也推出了大量的新型產業用地M0（新型產業用地），強化了工業用地的保障。佛山也有類似實踐。

近日，廣州也明確鼓勵建設產業保障房，只租不售的標準廠房，為中小微企業提供“產業保障房”，引導中小微企業入駐。

直觀上，產業保障房解決了中小微企業存在著企業發展不穩定、資金不足、發展空間需求有限等實際問題。更進一步而言，政府規劃產業保障房，以此引導特定的新興產業聚集發展。

對此，廣東提出了滿足不同企業產業需求的工業用地供給：對大項目的產業用地應保盡保，小項目則提供“保障房”，不大不小的項目可以自由選擇出讓方式，降低初始成本。

產業保障房降低企業用地成本

出于資產使用效率方面的考慮，大部分企業過去都傾向于購買土地，而不是租賃土地。在2017年，廣東提出工業用地租售同權的概念，將租賃的地位和權利提高，以此緩解用地矛盾。

實際上早在2019年，深圳市政協委員、中小企業產業投資基金管理有限公司總經理葉亞麗就建議，對一些具有一定的公共屬性，對于新興創新型產業和低盈利高社會價值等不應被淘汰的入門級產業提供“產業保障房”，并建立“產業保障房”開發建設機制和分配體系，引導市場化力量投入完善“產業保障房”運營體系和管理機制。

珠三角不少城市已開始了“產業保障房”的探索，盡管路徑不同但目標一致——降低中小微企業用地成本。

從最近發布的《廣州市人民政府辦公廳關于加強土地供應及供后監管的實施意見》來看，中國（深圳）綜合開發研究院產業經濟研究中心主任周軍民分析總結，廣州探索建設產業保障房有兩個特點。

“一是有特定的建設主體，政府向工業經濟主管部門，高新區、開發區管委會，以及具有建設保障性工業樓宇資質或者運營條件的機構出讓土地建設標準廠房。二是在面向對象上，與人才保障房一樣面向弱勢群體產業中的中小微企業提供，兼顧廣州在城市更新過程中產業騰挪的臨時周轉需求。”周軍民說。

深圳是省內最早開始探索產業保障房的城市。

中國(深圳)綜合開發研究院研究員宋丁表示，受限于有限的土地空間與日益高漲的土地成本，從2007年起，深圳在城市更新過程中間，推出了一系列詳實的“工改工”策略，在工改M1（一類工業用地：對居住和公共設施等環境基本無干擾和污染的工業用地）方面，改造了大量原有的低效能、低容積率的工業用地，另外也推出了大量的新型產業用地M0（新型產業用地），強化了工業用地的保障。

2019年，深圳推出深圳市產業用地用房供需服務平臺，在全國首創提出了“創新型產業用房”，即為滿足創新型企業發展的空間需求，由政府主導并按政策出租或出售的政策性產業用房，被眾多企業視為是企業用房中的“保障房”。

此后，深圳市南山區、光明區、寶安區均提出創新型產業用房的若干措施。

“深圳跟廣州的產業保障房有不一樣的地方，深圳的創新型產業用房不限定在政府的開發體系和特定的中小微企業，形成以國資企業為主，同時多個市場項目參與，并且可以采用‘工業上樓’、租售并舉等的靈活方式，具有一定的開放性。”周軍民表示。

佛山建設產業保障房的一大特點是圍繞村改做文章。

2022年，佛山市南海區獅山鎮已經完成產業保障房建設25萬平方米。南海村改擬推行房券的方式，在產業用地轉型升級和退出過程中根據村（居）集體經濟組織所有的集體經營性建設用地或國有劃撥留用地以及地上房屋（非住宅用途）情況，向村（居）集體經濟組織以及實施主體提供的產業保障房兌換憑證和租金收益兌付憑證。

提高產業用地產出效率

今年，中建科工中標廣東省首個整街統籌工業保障房項目。深圳燕羅智能網聯汽車產業園工業保障房項目落位于智能座艙、自動駕駛、車規級零部件檢測認證平臺，計劃打造世界一流的智能網聯汽車產業園。

從目前來看，產業保障房的招商均是圍繞近年來廣東發展的新興產業，政府參與產業保障房建設有利于事先對產業進行規劃，實現精準招商。

例如，2019年龍崗推出深圳首批工業保障房項目，圍繞龍崗區寶龍新能源產業基地三宗行政劃撥用地向社會公開征集企業“定制化”廠房需求的公告，定制的產業領域為AIoT、ICT、綠色能源、電子元器件、生物和生命健康產業。公告發布后，征集意向企業23家，預訂率近200%。

目前，中山也有計劃在三鄉鎮和火炬開發區管委會試點選址，將建設只租不售的標準化工業廠房，建成后用于出租給各中小微企業，同時為高新技術成果、科技型和創業型企業提供孵化平臺，充分保障其生產空間，引導中小微企業上樓集聚發展。

不過，周軍民也提醒，政府建設產業保障房要考慮與市場的平衡，不僅要考慮資金運作的規范性，在后期運營過程中也可能面臨國有企業決策周期長與市場需求不匹配的問題。

“市場是基本平衡的，政府如果大量地建設產業保障房，將對原有的標準廠房市場形成沖擊，可能導致市場供應過剩。”周軍民認為，不建議政府大規模去推廣產業保障房，但可以適當了解市場需求，以市場為準則有計劃地推進相關工作。

實際上，產業保障房是廣東建立多元化的工業用地模式的一塊拼圖。

當前，工業用地問題是廣東制造業朝向高質量發展繞不過門檻，廣東工業用地供應模式正以降低成本為導向，從過去的“單一傳統”轉向“靈活多樣”，例如土地出讓方面給予優惠政策，實行彈性出讓、先租后讓、租讓結合等靈活出讓方式，滿足不同產業的需求。

針對重大項目建設，廣東2018年以來，先后通過3條省政府令將省級城鎮村建設用地審批職權委托給廣州、深圳等21個地級以上市實施，省級用地審批權限全部下放，通過省市聯動方式，共同保障固定資產投資額5000萬元以上的先進制造業項目用地需求。

廣東2022年也明確了工業用地"標準地"的概念界定、實施計劃、供地流程等，列出了各城市各產業相應的"標準地"指標，包含固定投資、容積率、稅收、研發投入等要求，并再次明確了將按《廣東省制造業高質量發展“十四五”規劃》為依據，推進各城市重點產業布局。

這意味著，廣東正嘗試提高土地產出效率，進一步引導技術、人才、資金等生產要素流向產生高效益的企業和區域。